<< Декабрь 2017 >>
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
        1 2 3
4 5 6 7 8 9 10
11 12 13 14 15 16 17
18 19 20 21 22 23 24
25 26 27 28 29 30 31

Обоснование безопасности: надежды и реальность

Алексей Николаевич Исаков директор по науке группы ГЦЭ

19.08.2014

Наверное ни одно из положений вновь принятых изменений к ФЗ -116 не вызвало столь больших надежд, столь больших недоумений и даже разочарований, как тезис «обоснование безопасности», которое ныне ФЗ- №22 введено в действие в ФЗ -№116. Не претендуя на истину в последней инстанции, попробую озвучить те подходы, тот опыт, то мнение специалистов группы компаний «Городской центр экспертиз», которое сложилось по этому вопросу.

Чем вызвана необходимость появления «обоснования безопасности»?

По образному выражению одного из руководителей Ростехнадзора «априорным отставанием нормативно-правового регулирования вопросов промышленной безопасности от развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах».

Естественно, противоречие есть источник дальнейшего развития, и это противоречие возникло не сегодня, оно возникло давно. И попытки его каким-то образом гармонично решить предпринимались задолго до принятия ФЗ-22, внесшим изменения в ФЗ-116.

Какие же были пути решения?

Это всем Вам знакомые – специальные технические условия. Они разрабатывались с 2008 года, их разработка была регламентирована соответствующим приказом Министерства регионального развития. И в соответствии с этим нормативным документом предполагалось 3 вида спецтехусловий:

  • специальные технические условия, касающиеся технических требований по надежности и безопасности;
  • технические требования в части обеспечения пожарной безопасности;
  • технические требования по технической сейсмической безопасности на площадках сейсмичностью более 9 баллов.

Фрагмент одного из видов спецтехусловий, выделенный на рис.1 красным цветом перекочевал в ФЗ-116.

Специальные технические условия
рис.1 Специальные технические условия

Итак, что же такое «обоснование безопасности»?

На рис.2 приведено его определение, взятое из закона. Фактически по содержанию оно коррелирует со специальными техническими условиями, то есть это технические нормы, содержащие применительно к конкретному опасному производственному объекту, технические требования в области промышленной безопасности.

обоснование безопасности
рис.2

То есть федеральным законом введено понятие «обоснования безопасности», определены случаи и порядок разработки обоснования безопасности, установлены требования по проведению экспертизы промышленной безопасности и направления в надзорный орган, требования обоснования безопасности отнесены к обязательным требованиям, введена обязанность эксплуатирующей организации соблюдать требования обоснования безопасности на всех этапах жизненного цикла опасного производственного объекта и определен объект проверки при осуществлении госнадзора.

Вот теперь, наверное, самый сложный и спорный, вызывающий недоумение момент – «случаи и порядок разработки обоснования безопасности». Я, ничего не меняя, на рис.3 представил фрагмент положение ФЗ -№116.

Случаи и порядок разработки обоснования безопасности
рис.3 Случаи и порядок разработки обоснования безопасности

Прямо скажем, данный текст – не является образцом простоты восприятия. Не случайно, вот уже год с небольшим, идут размышления о трактовке и о понимании этого определения. Графическая интерпретация этого определения на рис.4 дает возможность представить этапы жизненного цикла опасного производственного объекта. Они приведены не в логическом порядке, а скомпонованы. Предполагается, что на отдельных этапах жизненного цикла ОПО возникает необходимость разработки обоснования безопасности.

Графическая интерпретация определения
рис.4 Графическая интерпретация определения

Так вот, обоснование безопасности разрабатывается только и единственно на этапах проектирования строительства, реконструкции, то есть разработки проекта. И созданы эти обоснования безопасности в дальнейшем распространяют свое действие на все оставшиеся этапы жизненного цикла. Вот такая процедура.

А теперь что мы хотели, о чем мечталось.

А мечталось вот о чем. Если на этапе эксплуатации, выяснится, что не хватает требований промышленной безопасности, что если опасный производственный объект или его составные части перестают отвечать требованиям промышленной безопасности, то приходит необходимость отступления от действующих требований, то есть именно тот инструментарий, благодаря которому можно решить остро возникающие коллизии с надзорным органом и с требованиями нормативных документов. Но процесс оказался невозможным.

Для подкрепления вышесказанного позвольте просто процитировать мнение руководителя Ростехнадзора, первого заместителя Алексея Викторовича Ферапонтова. На вопрос, можно ли для опасного производственного объекта на этапе эксплуатации разрабатывать обоснование безопасности Алексей Викторович отвечает: «Для действующего опасного производственного объекта, эксплуатация которого осуществляется с отступлением от требований промышленной безопасности каких-либо индульгенций не предусмотрено. Такой объект эксплуатировать нельзя». То есть, к сожалению, эта очень, казалось бы, полезная процедура, сведена к возможности реализации только на двух этапах – это разработка проекта при строительстве и при разработке проектных материалов по реконструкции.

Так, по крайней мере, сейчас поставлен вопрос, так он трактуется нашим государственным регулятором по вопросам промышленной безопасности.

Сравнительная характеристика Требований обоснования безопасности и Специальных технических условий.

На рис.5 я выделил два требования, которые по существу, коррелируют с требованиями специальных технических условий. Практически, по содержанию они очень близки. А вот сведения о результатах оценки риска аварии на ОПО и связанной с ней угрозой – это новое по сравнению с существовавшими до введения изменений к ФЗ №116 требований СТУ.

Сравнительная характеристика Обоснования безопасности и Специальных технических условий
рис.5 Сравнительная характеристика Обоснования безопасности и Специальных технических условий

По мнению государственного регулятора, было бы хорошо иметь такую методику расчета риска, которая была бы одна и на всё. И на физику, и на химию, и на все случаи жизни. Я думаю, что совершенно понятно, что скорее всего всесторонней методики получения количественных показателей риска невозможно изобрести, по крайней мере на текущий момент времени. А еще один вопрос. Я вот вижу, что кто-то из присутствующих в этом зале перед принятием ФЗ №22 присутствовал на круглом столе в Государственной Думе, когда и предложения подавались, в том числе и острая дискуссия была именно по обоснованию безопасности. Присутствовал там и заместитель руководителя Главгосэкспертизы, господин Вернигор. И ваш покорный слуга задал ему вопрос: «Господин Вернигор, ну хорошо в обосновании безопасности я могу посчитать риск с точностью до девятого знака после запятой, а Вы, как руководитель Главгосэкспертизы, который ставит последнюю подпись, быть этому проекту или не быть, как будете интерпретировать представленные в обосновании безопасности показатели риска?». К сожалению, заместитель руководителя Главгосэкспертизы ответа на этот вопрос не дал. Вопрос как-то повис в воздухе, опять возвращаемся к тому, о чем говорим уже 15 лет – о возможном нормировании риска.

Тем не менее, вопрос остался и так и висит. Никаких разъяснений по этому поводу на уровне мнения Ростехнадзора лично я пока не видел.

По этапам прохождения обоснования безопасности

Этапы разработки и прохождения обоснования безопасности
рис.6 Этапы разработки и прохождения обоснования безопасности

На этапе разработки обоснования безопасности, безусловно, присутствует предварительный этап, на котором производится анализ нормативной базы, чего, собственно говоря, не хватает, чего вовсе нет, а от чего мы собираемся отклоняться. Дальше просчитываются принципиальные технические решения, на основе этих двух пунктов, собственно и идет разработка обоснования безопасности. Далее, разработанное обоснование безопасности проходит экспертизу промышленной безопасности. И эти два документа поступают на регистрацию в Ростехнадзор, получая регистрацию обоснования безопасности и положительное заключение экспертизы эти два документа ложатся в основу разработки проектных решений.

Однако, остается нерешенным вопрос по процедуре. Поскольку мы говорим об опасных производственных объектах, то экспертиза проекта это прерогатива только Главгосэкспертизы. Но Главгосэкспертиза не принимает обоснование безопасности: у них еще действует не отмененный и не скорректированный приказ №36 Минрегионразвития, где речь идет об СТУ. Дальше больше: в рассмотрении заключения о соответствии принимают активное участие работники Ростехнадзора, а СТУ – это уже не их документ. То есть тут явно не урегулированный вопрос, с чем уже, поверьте, мы в своей практической деятельности сталкивались, и выхода пока не просматривается.

Более того, после того как произошел ввод в эксплуатацию, вновь построенный объект или объект реконструированный, а вновь построенный объект нуждается во внесении в государственный реестр опасных производственных объектов, а если он подвергся значительным изменениям, то изменения должны быть внесены в реестр опасных производственных объектов, так вот, в соответствии с уже действующими нормами ФЗ №116 при подаче документов на регистрацию хозяйствующий субъект должен представить не просто документы, предписанные для внесения изменения, но и обоснование безопасности, совместно с положительно экспертизой. Я думаю, что вскоре этот момент встанет очень остро. И пока ответа на это нет.

Требования, содержащиеся в обосновании безопасности относятся к обязательным требованиям.

Требования, содержащиеся в обосновании безопасности
рис.7 Требования, содержащиеся в обосновании безопасности

То есть, возникнув первый раз на всех этапах жизненного цикла до ликвидации, хозяйствующий субъект, располагающий этим опасным производственным объектом, должен руководствоваться действующими нормами и правилами, ну и теми положениями, что зафиксированы в обосновании безопасности. Эти требования являются обязательными для соблюдения эксплуатирующей организацией на всех этапах жизненного цикла и более того соблюдение этих требований и является предметом проверки надзирающих органов.

Законом предусмотрено также внесение изменений в обоснование безопасности.

Изменения вносятся в случае, когда проводится реконструкция или изменяются условия безопасной эксплуатации, в том случае, если уже есть обоснование безопасности. Порядок разработки изменений аналогичен порядку, установленному для обоснования безопасности. Не допускается применение обоснования безопасности без внесенных в него изменений (при их наличии).

Кто может разрабатывать обоснование безопасности?

Разрабатывать может проектная организация, при наличии у нее допуска саморегуляции. Ну а экспертизу этого обоснования безопасности - экспертная организация, при наличии лицензии, правда, лицензионные требования по этому виду экспертизы пока они в качестве проекта постановления Правительства РФ.

Какие еще изменения вызывают недоумение? Например, постоянный надзор на особо опасных объектах. Приведу пример из своего военно-морского прошлого. Ракетный комплекс на подводной лодке находится на постоянной гарантии. Группа гарантийного надзора может в любой момент прийти, потребовать проверки соответствия инструкции, затем надавать по рукам и указать, как делать правильно. Поэтому с 1967 года серьезных аварий с ракетными комплексами при эксплуатации не было. Но что такое постоянный контроль «на гражданке»? Предполагается, что инспектор всё время должен быть на предприятии. Например, инспекторы, осуществляющие постоянный надзор за частью ОПО «Лентрансгаза» от Северо-западного управления Ростехнадзора находятся у себя в управлении на улице Моховой, а еще у них, к примеру, под постоянным контролем г.Ухта. Трудно представить, как ограниченный по численности состав инспекторов сможет обеспечить постоянный надзор на объектах, разбросанных на таких значительных расстояниях. Есть подозрение, что постоянный надзор может вылиться в пустую формальность. Осуществлению надзорной деятельности, по нашему мнению, поспособствовало бы введение количественных характеристик по риску.

В первом варианте Правительства РФ концепции ПБ до 2020 года было предложение ввести социально приемлемые показатели риска. Из последующих вариантов это положение уже исчезло, - и, естественно, не вошло и в закон. Поэтому многие ученые мужи сегодня бьются, пытаясь внедрить показатели риска в Федеральные нормы и правила. Вряд ли выйдет что-то путное, так как эти положения не введены в закон.

Ситуация с саморегулированием также сегодня непроста. Мнения разделились. Есть горячие сторонники, а есть противники. Выступающие за введение саморегулирование считают, что государственный регулятор – Ростехнадзор – не может справиться и отрегулировать деятельность более 4000 экспертных организаций. Государственный регулятор, в соответствии с требованиями нового ФЗ, не имеет действенных рычагов регулирования экспертной деятельности. Да и не дело государства заниматься вопросами организации экспертной деятельности. Кроме того, складываемая с момента принятия ФЗ 116 система подготовки и аттестации экспертов по ПБ в настоящее время признана нелегитимной. Никаких положений в законе ФЗ 116 о системе подготовки аттестации экспертов нет. А ответственность, вплоть до уголовной, введена. В соответствии с положением ФЗ 315 «О саморегулировании» СРО обязана внутри себя организовать и сложить систему аттестации своих специалистов. Таким образом, решение вопроса о введении саморегулирования в области ПБ позволило бы внутри самих СРО наладить, отработать и совершенствовать систему подготовки и аттестации экспертов, занимающихся ЭПБ. Весь процесс был бы введён в рамки правового поля, что сейчас отсутствует.

В составе группы компаний «Городской центр экспертиз» есть филиал в Бразилии. В процессе взаимодействия со специалистами в Бразилии, мы обнаружили, что проектная, строительная и другие виды деятельности осуществляются на основе саморегулирования. И дома там не рушатся, и самолёты летают. А у нас аргумент противников СРО только один – якобы негативный опыт саморегулирования в строительстве. Безусловно, строительный вид деятельности – сложный и специфический. Конечно, внедрение саморегулирования (по крайней мере, на этапе становления) нуждается в контроле. А кто со стороны государства занимается курированием саморегулирования? При этом, не учитывается положительный опыт саморегулирования в оценочной, аудиторской, энергоаудиторской и др. видах деятельности. А альтернативы саморегулирования нет!

Изменения в обоснование безопасности
рис.8 Изменения в обосновании безопасности

Кто может разрабатывать обоснование безопасности и проводить его экспертизу?
рис.9 Кто может разрабатывать обоснование безопасности и проводить его экспертизу?

Источник: Журнал ТехНАДЗОР

 
Яндекс.Метрика